PGR defende nova política de cálculo do valor anual mínimo por aluno em fundo para a educação
O procurador-geral da República, Rodrigo Janot, sustentou, em parecer encaminhado ao Supremo Tribunal Federal (STF), inconstitucionalidade da política de cálculo do valor mínimo anual por aluno, adotada pela União por meio de decretos, como parâmetro para a repartição dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef). Criado para atender o ensino fundamental, o Fundef vigorou até 2006 – quando foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Para Janot, a União foi omissa ao não utilizar fórmula norteada pela obtenção de padrão mínimo de qualidade, o que pode gerar reflexo nos valores destinados pelo Fundeb.
O parecer foi enviado por Janot na arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) 71, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação contra a política de cálculo adotada pela União. Embora no mérito o PGR tenha defendido a procedência do pedido, na análise preliminar do caso ele opinou por não admissibilidade da ADPF.
O STF possui diversas decisões que declararam prejudicadas ações sobre matérias que já sofreram alterações legais substanciais, como é o caso do Fundef, que foi substituído pelo Fundeb a partir da Emenda Constitucional 53/2006. A emenda promoveu mudança profunda nas normas relativas ao financiamento do ensino e ampliou o alcance do fundo, que passou a financiar, além do ensino fundamental, também o médio e o infantil. Além disso, conforme argumenta o PGR no parecer, o tema debatido na ação demandaria análise do conteúdo de outras normas legais, além da Constituição, o que não cabe ao STF nessa espécie de processo.
Ação – Na ADPF, a confederação questiona a fórmula adotada pela União em diversos decretos publicados entre 1999 e 2005 para calcular o valor mínimo nacional de gasto anual por aluno, que servia de base para distribuição dos recursos do Fundef entre as unidades da federação. A União é obrigada a complementar os recursos dos fundos estaduais – compostos por receitas de impostos e transferências dos estados – nos entes federativos que não conseguirem alcançar o valor mínimo por aluno definido nacionalmente.
Para a entidade, os decretos afrontam a Lei 9.424/1996, alterada após a criação do Fundeb. Ela previa que o cálculo nacional deveria ser feito a partir da soma total da receita prevista para todas as unidades da federação, dividida pela quantidade de alunos matriculados no ensino fundamental em todo o país, acrescida da estimativa de novas matrículas, o que não foi respeitado pela União. O cálculo realizado na época sem seguir essa norma tem impacto direto na distribuição atual dos recursos do Fundeb, visto que, pela EC 53/2006, o valor anual mínimo por aluno no ensino fundamental não pode ser inferior ao último fixado nacionalmente antes da mudança promovida pela emenda.
Mérito – Caso o STF supere as questões preliminares e conheça o pedido, o PGR defende que a política de cálculo adotada pela União para o Fundef seja declarada irregular. Ao analisar o mérito da questão, ele sustenta que a fórmula de cálculo adotada entre 1999 e 2005 não levou em conta a necessidade de adotar padrão mínimo de qualidade de ensino no país e reduzir as discrepâncias entre os estados. Desse modo, a omissão da União contrariou o que estabelece a Constituição.
Ao calcular o índice com base na média dos gastos mínimos por aluno em cada estado, a política adotada pela União poderia acarretar fixação de valor anual nacional inferior ao obtido por meio da fórmula prevista na legislação, contrariando padrão mínimo de qualidade do ensino definido pelo artigo 60, parágrafo 4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (na redação dada pela Emenda Constitucional 14/1996).
“A despeito de não haver fundo nacional único, mas 27 fundos, interpretação legal que promova máxima eficácia das normas constitucionais e cumpra a determinação legal deve considerar a soma das receitas previstas para os fundos de todos os estados e do Distrito Federal. Essa metodologia mais bem contempla princípios básicos do sistema educacional brasileiro, delineados na Constituição da República, como universalização, valorização dos profissionais de educação escolar, garantia de padrão de qualidade e equidade”, destaca o PGR no parecer.
Além disso, segundo o PGR, a União não cumpriu a norma constitucional vigente na época, a qual conferiu prazo de cinco anos para que o valor anual por aluno deixasse de ser calculado apenas com base na disponibilidade financeira e passasse a levar em conta os insumos necessários para educação de qualidade. A finalidade do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é que o cálculo considere outros aspectos, além do financeiro, que também interferem na qualidade do aprendizado, como o número máximo de alunos em sala de aula, capacitação e jornada de trabalho dos profissionais de educação etc. “Viola o artigo 60 do ADCT a omissão da União em adotar padrão mínimo de qualidade de ensino para cálculo do valor mínimo anual por aluno, após cinco anos de vigência do fundo”, conclui o PGR.
Íntegra do parecer
