MPF acompanha com atenção ADI contra resolução do Conama sobre qualidade do ar
Encontra-se em tramitação no STF a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6148, que pede a declaração de inconstitucionalidade da Resolução CONAMA nº 491/2018, norma que fixou novos padrões de qualidade do ar (PQAr’s) para o país, isto é, os níveis de poluição a serem considerados como “toleráveis” à saúde da população. A ação foi proposta pela Procuradoria-Geral da República em maio deste ano, acolhendo a representação feita pelos procuradores regionais José Leonidas Bellem de Lima e Fátima Borghi, em conjunto com duas entidades ambientalistas. O processo tem como relatora a Ministra Cármen Lúcia.
É sustentado na ação que a Resolução do Conama não trata o assunto de forma eficaz e adequada: prevê valores iniciais muito permissivos, não fixa prazo e apresenta procedimento decisório vago. Outro ponto questionado pela PGR é que a norma não é transparente, uma vez que não garante a disponibilização à população de informações claras e acessíveis sobre a qualidade do ar.
Na representação, que faz parte da documentação anexa à peça inicial, é possível ter um vasto panorama do quanto a poluição do ar afeta a saúde da população. No âmbito mundial, a Organização Mundial da Saúde divulgou estimativas que mostravam que cerca de 7 milhões de pessoas morrem, a cada ano, em decorrência da exposição a micropartículas poluentes em suspensão no ar. Desse total, 4,2 milhões de mortes são causadas por contaminação de ambientes externos (poluição atmosférica) e o restante por queima de combustíveis poluentes dentro das casas. Pesquisadores europeus, em 2019, trouxeram estimativas bem mais alarmantes, que apontam a poluição do ar como responsável por 8,8 milhões de mortes por ano – número superior ao estimado pela OMS de mortes atribuídas ao cigarro em todo o mundo.
A poluição do ar sobre os organismos humanos tem efeitos nocivos em todas as fases do ciclo vital, do nascituro ao idoso, impactando inclusive sobre a formação fetal. No Brasil, o quadro não é menos drástico. Estima-se que 50 mil mortes anuais no país sejam decorrentes de poluição atmosférica. Além disso, o custo para o SUS de internações e tratamentos em razão de doenças provocadas pela poluição do ar chega a cifras milionárias.
Omissões da resolução – Apesar de todo esse quadro, a Resolução 491/2018 do Conama é omissa em seu dever de proteger a vida, a saúde, e um ambiente ecologicamente equilibrado. No entanto, para evitar o retorno à norma anterior (Resolução CONAMA 3/1990), ainda menos protetiva, a PGR pediu que a inconstitucionalidade seja declarada sem que se decrete a nulidade da norma. O pedido é para que o STF obrigue o Conama a elaborar, em até 24 meses, novo regramento com capacidade protetiva suficiente e que corrija as distorções apontadas. Caso o STF não decida dessa forma, a solicitação é para que seja considerado inconstitucional, pelo menos, um trecho específico (art. 4º– §4º), por dar respaldo à perpetuação do padrão de qualidade do ar inicial, extremamente permissivo quando comparado com as guias apresentadas pela Organização Mundial da Saúde (OMS), em 2005.
A ação direta de inconstitucionalidade traz um quadro comparativo: de um lado estão os Padrões de Qualidade do Ar (PQAs) estabelecidos pelo Conama como teto, e do outro, as diretrizes da OMS. A avaliação é de que a resolução não regulamenta de forma minimamente eficaz e adequada os padrões de qualidade do ar. “Ao ser vaga e permissiva, a norma não garante o mínimo existencial socioambiental, de vital importância para a sobrevivência da própria humanidade”, aponta a PGR.
A resolução do Conama estabelece ainda o critério de altíssimas concentrações de poluentes para a declaração de episódios críticos. O entendimento é o de que a norma não apenas deixa de tomar providências contra a poluição, mas passa principalmente uma sensação de falsa segurança, permitindo que a saúde da população siga sendo silenciosamente prejudicada. Outro problema é que o regramento é vago quanto à forma e ao conteúdo exigíveis para a informação que os estados devem transmitir ao público em episódios críticos de poluição do ar. “Relegam-se todas essas questões ao dito Plano para Episódios Críticos de Poluição do Ar (art. 10), documento a ser elaborado pelo próprio estado, e sobre cujos contornos e conteúdo mínimo nada prevê a resolução do Conama”, aponta a ação. Além disso, o regramento estabelece dever genérico de divulgação de dados pelos órgãos ambientais, sem prever qualquer requisito técnico ou procedimental a respeito da informação em si.
Em audiência pública promovida pelos autores da representação em maio de 2018, quando a minuta da resolução não havia ainda sido aprovada, especialistas de diversas áreas já chamavam atenção para esses e outros pontos problemáticos da norma e do procedimento de sua formulação nas câmaras técnicas do Conama. Esses aportes integraram um relatório conclusivo que foi levado ao conhecimento do colegiado ambiental meses antes de a matéria ir a Plenário.
PQAr’s – Na ADI, a PGR explica que os Padrões de Qualidade do Ar devem ser respeitados e levados em conta pelos entes estatais no desenvolvimento de suas políticas, programas e ações de gestão ambiental. Esclarece ainda que, a depender dos valores adotados, os PQArs assumem a função de meta a ser atingida, estimulando gestores públicos, setor produtivo e a sociedade civil organizada a pautarem suas agendas em conformidade com esse limite, mesmo que as autoridades ambientais estaduais possam estabelecer suas próprias metas, desde que mais restritivas (mais rigorosas e mais seguras) que os PQArs nacionais. “Esses índices são peças centrais e decisivas para o sucesso das políticas públicas de promoção da melhoria da qualidade do ar, devem sempre refletir objetivamente os níveis mais protetivos à saúde da população segundo a ciência médica atual, ou ao menos conduzir a uma progressiva convergência com esses referenciais”, reforça a PGR.
Deficit democrático – Ao reconstruir o longo processo de formulação da Resolução nº 491/2018, a representação feita pelos procuradores regionais da República da 3ª Região acaba por demonstrar que a composição do Conama sofria, já à época, de um deficit democrático. Constatava-se então o desequilíbrio existente entre a esmagadora representação de interesses político-governamentais, econômicos e classistas, de um lado, e, de outro, uma diminuta participação da sociedade civil organizada, ali representada por entidades ambientalistas comprometidas com o dever constitucional de proteção ao meio ambiente. Nessas condições, a resolução acabou sendo concluída com normas ainda menos protetivas do que inicialmente propostas pelo próprio governo, por meio do Ministério do Meio Ambiente. Num primeiro momento, a minuta apresentada pelo Ministério havia estabelecido prazo em 2030 para o atingimento de um padrão final de qualidade do ar, mas acabou voltando atrás sem qualquer fundamentação, resultando na inócua resolução aprovada no ano passado.
Vale ressaltar que a situação no Conselho, hoje, ainda é muito pior, após a publicação do Decreto nº 9.806/2019, que promoveu reforma na composição do Conselho, reduzindo ou eliminando na máxima extensão possível a participação da sociedade. O decreto foi alvo de uma representação à PGR feita pelos mesmos procuradores regionais da República, o que resultou na ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 623, também em tramitação no Supremo.
